财讯：地方政府债务率逼近国际警戒区间下限 地方债风险有所加大

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地方债监管仍将遵循打开前门、堵死后门的思路，完善现有地方债监管机制，防止系统性风险发生。

为了应对经济增长放缓和今年突然爆发的疫情，近年来，地方政府发行的国债规模迅速上升，今年年底债务余额接近26万亿元，地方政府债务率接近国际警戒区间的下限( 100% )，地方债务风险增大。

十四期地方债管理有什么新趋势？ 如何防范地方债风险？ 对此，财政部部长刘昆在最近发表的《建立现代财税体制》一文中做出了回答。 他强调，14、5期必须合理明确政府债务规模，特别是地方政府债务限额必须与相应收入等相符。 另外，重点是解决地方政府的隐性债务风险，特别是控制地方政府隐性债务的增长。

多位财税专家告诉第一财经记者，在十四五期财政收入和债务率的制约下，根据前期债务高基数，未来地方政府债务扩张速度将放缓。 控制地方政府隐性债务的增长仍然是地方债务监管的重要任务。 地方债监管仍将遵循打开前门、堵死后门的思路，完善现有地方债监管机制，防止系统性风险发生。

14、5期地方债很难高增长

的新预算法赋予地方政府去杠杆化权力，打开地方去杠杆化的前门。 年以来，地方债发行规模维持在高位，年增长率平均达到48.1%，远远超过同期的经济增长率和财政收入增长率。

财政部数据显示，截至去年10月底，全国地方政府债务余额约25.8万亿元，控制在全国人大批准的限额内。 财政部官员预测，今年年底全国地方政府债务余额将达到26万亿元，债务率将接近警戒区间( 100%~120% )的下限。 如果地方继续以今年的规模发债，明年有可能进入警戒区间。

在这种情况下，如何明确未来一段时期的政府债务规模，特别是地方政府债务规模备受关注。

刘昆在上述文案中提到十四五期完整的政府债务管理体制机制时，首先强调必须根据财政政策逆周期调节的必要性和财政可持续要求，合理明确政府债务规模。 他表示，为了完善地方政府债务限额明确机制，债务限额通常与税收等常规公共预算收入相一致，专项债务限额与政府性基金预算收入和项目收益相一致。

中央财经大学公共财政政策研究院院长乔宝云表示，第一财经近年来为了应对经济增长放缓的压力，除了今年新冠引发的肺炎疫情外，地方政府举债规模还需要大幅增加，从而促进了经济复苏。 但是，地方政府未来的杠杆作用将由未来的税收收入、卖地收入、项目收入等偿还。 因为杠杆率的规模需要与相应的收入一致。 随着经济逐渐复苏，十四五时期和未来一段时间内，财政再平衡将是一个大方向，地方政府债务扩张速度将会下降。

中国社会科学院大学经济学院教授吉富星告诉第一财经，未来总体上符合举债和偿债能力，确保债务录用比较高效，使债务杠杆收敛在合理区间。 十四五债务仍需维持一定规模以抵消内外部风险，但增速可能会因债务存量累积等因素而适度下降或适时调整。

地方债通常细分为债券和专项债券，前者由地方为无收益公益性项目筹资，按常规公共预算收入偿还，列入财政赤字。 后者为具有一定利润的公益性项目筹措资金，以卖地收入为主的政府性基金收入或者项目专项收入偿还债务，不计入赤字。 近年来，地方普通债券发行规模相对较小，增速缓慢，但专项债券发行规模较大，增速较高。

对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经，地方政府通常将债券纳入赤字，但只要政府负债率保持不变，经济名义增长率保持高增长率，就可以相应扩大举债规模。 否则，杠杆规模很难增加。 地方政府的专业债券不包括在赤字中，举债规模越来越受到抛售地收入和项目盈利情况的影响。 这是因为各地专项债务举债规模存在较大差异。

财政部一位官员日前表示，要实现地方政府债券的长期、可持续快速发展，必须根据财政政策逆周期调节的必要性和财政可持续快速发展的要求，科学分解政府举债空间，合理明确地方政府举债规模，稳定政府整体杠杆率 宏观经济好转后，法定债务特别是专项债务的规模应逐步倒退，防止形成路径的依赖和债务风险的持续积累。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，十四五期地方政府债务必须把经济社会快速发展需要和债务风险都控制在一定范围内。 目前财政部设立了100%债务率的红线，未来地方政府的债务率原则需要控制在这条红线范围内。

抑制隐性债务的增加

前述26万亿元的地方政府债务是显性债务，专家认为目前这部分显性债务风险是可以安全控制的。 但是，由于不久前的违法违规，杠杆化，地方政府隐性债务迅速增加，规模大，隐性债务风险备受关注。

财政部前副部长张弘力在最近的新格局中关于政府债务可持续快速发展的研讨会上表示，地方隐性债务规模大、不透明、防治难度和价格更大。 由于统计口径等因素的不同，各方面地方政府对隐性债务的测算差异很大。 据国际货币基金组织( imf )测算，年底，我国地方政府隐性债务规模达到30.9万亿。

这个风险已经引起了高层的重视，此前有关部门对隐性债务的规模做了摸底整治，年中央发文为了化解地方政府的隐性债务风险，各地纷纷出台方案5-10年化解存量隐性债务。

刘昆在上述文案中专门提到了14、5期地方政府隐性债务风险的解决。

他说，完全常态化的监管机构不允许增加隐性债务的新项目和新摊牌。 加强国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门为企事业单位提供资金的机制，严禁地方政府以公司债务形式增加隐性债务。 开发性、政策性金融机构等要慎重遵守经营，综合考虑项目现金流量、抵押物等审慎授信，严禁为地方政府违规提供融资或协助地方政府变相举债。 梳理地方融资平台企业，剥离政府融资职能。

乔宝云说，财长用很大的篇幅谈论防范隐性债务风险，证明在未来的一个时期中央将花很大的力量来处理这个问题。 而且，未来事业的重点仍然是优先抑制隐性债务的增长。 这强调了寻求监管违规杠杆作用的地方政府和融资平台，以及包括开发性、政策性金融机构在内的监管违规杠杆作用的资金提供者。

毛捷认为，控制地方政府违法举债形成隐性债务，除需要加强对国有企业事业单位、地方政府融资平台、开发性等金融机构的监管外，还需要促进地方政府职能转变，从大规模建设入手，减少举债动机

控制隐性债务增长，化解巨额库存隐性债务也是各地的一大挑战。 目前，地方在解决存量隐性债务的方法中，包括安排偿还财政资金。 利用偿还政府所有权和经营性国有资产权益的项目结转资金、经营收入偿还合规性向企业经营债务的转换采用新旧、展期等方法偿还，通过破产重整或清算方法解决。

刘昆在上述文案中表示，十四五期要健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险。

吉富星认为，由于经济下行、财政运行平衡困难，库存隐性债务难以如期解决，新支出刚性增长较快，融资难以平衡。 未来需要打破城市投信、预算软件约束、刚性兑付，中央不能代替地方兜底债，地方不能代替公司兜底债。

乔宝云认为，存量隐性债务化解多而繁杂，未来化解债务需要按照市场规律处理，许多地方政府至今仍没有兜底的能力。

毛捷表示，要从根源上解决存量隐性债务，必须推进地方政府融资平台企业市场化转型，成为独立运营的国有企业，将平台企业的信用与政府的信用隔离开来。

温来成表示，目前只有统一地方政府隐性债务认定口径，建立相应的统计、监测和公布制度，才能达到依法比较有效地治理隐性债务的目的。