财讯：新的PPP操作指南可能年内出台 事业单位持股比例不高于20%

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ppp (政府与社会资本合作)领域劳动者的三个重要文件是:《ppp物有价值评估指南(试行)》、《政府与社会资本合作项目财政负担能力论证指南》、《政府与社会资本合作模式操作指南(试行)》。

经济预警报告指出，新的ppp操作指南已经进行了流程，有可能在年内发表，物有所值和财政承受能力指南不太可能在年内发表。

这一消息得到多家ppp市场人士的确认，同时有市场人士告诉记者，备受瞩目的本级政府作为实际控制人的公司不能保存作为社会资本参与ppp业务的规定。

年2月13日，财政部印发《中华人民共和国财政部令第103号》。 财政部印发了关于发布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第13次)的决定》(以下简称目录)，其中3个文件(《ppp物有价值评估指导(试行)》、《政府与社会资本合作项目财政负担能力论证指导》、《政府与社会资本合作模式》。

年11月，财政部办公厅发布信函，征求《政府与社会资本合作模式操作手册修订本》的意见。 总则提出，本级政府作为实际管理者的公司不能作为社会资本参加本级ppp项目。 这意味着政府融资平台和本级国企可能无法作为社会资本参与本级ppp。

10月16日，一位ppp工作人员在经济预警中表示，ppp还在市场上推广实施，是适合当前中国国情的模式。 但是政策性纲领性文件过期失效，总是在推进项目时垫底。 而且，如果没有出操作手册，领域的迅速发展也不会有正面的带动性。 当前领域要迅速发展，不仅要有操作指南，还会适时出现新事物有价值的评价指南文件和财政承受能力论证文件。

文件的修订

最近，许多省级政府出台了推动ppp快速发展的政策，一些市场人士认为ppp市场有复苏、卷土重来的趋势。 记者在采访过程中发现，年上半年ppp没有大幅增加，较去年同期受疫情影响，项目和投资额增长率仍在下降。

财政部ppp中心报告称，年来累计入库项目9，746个，投资额15.1万亿元累计合同落地项目6，708个，投资额10.6万亿元，落地率68.8%； 累计开工建设项目4032个，投资额6.1万亿元，开工率60.1%。

今年以来，新入库项目684个，投资额12504亿元，比去年同期减少1748亿元，减少12.3%。 净入库项目306个，投资额7246亿元，比去年同期减少49亿元，减少0.7%。 合同落地项目378个，投资额7528亿元，比去年同期减少11463亿元，减少60.4%，开工项目324个，投资额5188亿元，比去年同期减少16227亿元，减少75.8%。

虽然《ppp物有所值的评估指南(试行)》、《政府与社会资本合作项目财政负担能力论证指南》、《政府与社会资本合作模式操作指南(试行)》被称为ppp财政三大支柱性文件，但在去年的规定中已失效一年。

年2月13日，财政部发布《中华人民共和国财政部令第103号》。 财政部发布了关于发布废止和失效的财政规则和规范性文件目录(第13次)的决定》(以下简称目录)，在其失效的财政规范性文件目录中，财政部列出了所有关于ppp的三个文件，分别为《ppp物的印刷提供了价值评估指南(第13次)，

其中，《政府与社会资本合作模式操作指南(试行)》(以下称113号文)于年11月29日发表。

年11月1日，财政部向各地方财政部门发出《财政部办公厅关于征求政府和社会资本合作模式操作手册(修订本)意见的信》。

武汉大学ppp研究中心主任刘穷志10月16日在经济提醒报中表示，ppp操作指南的修订需要推进市场化改革。 ppp是引入社会资本参与公共产品供给的模式，是市场化改革战术。 ppp运营指南将进一步确定政府和市场的责任边界，推动ppp的稳定性。 但是，在实际操作中，原文件已经不能满足实际操作的诉求，而且原文件存在流程多、流程复杂、参与者主体资格定义存在争议、重要文案不科学等问题。

关于修订，刘穷志也提出了自己的意见。 他认为，操作指南以ppp项目为主体参与定义。 一是将开发区管委会、市直管镇增加为政府发起单位。 二是扩大社会资本的范围。 本级政府控股公司取消不得作为社会资本参与本级ppp项目的规定，本级融资平台(及其控股企业)转为独立法人，与政府脱钩后仍参与ppp项目，支持民营公司、外资企业参与ppp项目。 三是明确机构范围。 财政局、国资委等政府机关和医院、学校等事业单位均可为实施机构，持股比例不超过20%。

刘贫志认为，操作指南需要保障项目企业的稳定。 社会资本基本上在建设期不得转让项目企业的所有权。 二是金融机构的介入需要本级政府的同意。 三是在临时交接期和提前结束过渡期，政府方面有责任保障ppp项目正常进行。

年11月《财政部办公厅关于征求社会资本合作模式操作指南(修订本)意见的信》中有一条是总则提出本级政府为实际控制人的公司不能作为社会资本参与本级ppp项目。 这意味着政府融资平台和本级国企可能无法作为社会资本参与本级ppp。

在上述领域的人看来，本级国有公司作为社会资本家的条款，不得影响其能否落地县域项目。 目前，许多央企和国企全年开会确定进入百强县或对县域财政收入有确定的控制线要求，达不到就不能通过投票会。 因此，县域项目除了少许特许经营类ppp项目以及长江生态保护、黄河生态保护等具有战术意义的项目外，通常项目难以吸引央企、国企和上市公司。 因此，在征求意见稿中，这是因为一旦执行，一些县域项目将停滞至少3~6个月，市场需要接受期和反馈期。

根据国家发改委的数据，年4月，国家发改委在对外公开发布的全国ppp项目新闻监测服务平台上，新增了民营公司参与情况展示复印件。 截至目前，平台签约项目中民间投资项目1645个，占44%。 其中，民间公司单独中标的项目803件，联合体中标的项目中民间公司持股的项目842件。

数据显示，从领域来看，民营企业参与ppp项目数量前五位分别为城市基础设施645个、环境保护208个、社会事业205个、农林水利177个、交通运输124个，合计超过80%。 从地区来看，民营企业参与ppp项目数量排名前五的地方有山东224个、安徽156个、江苏119个、河南105个、广东84个。

上述领域人士认为，从年关注的ppp项目中标新闻来看，中西部地区许多县级ppp项目最终将落花在本级国有公司身上，由政策性银行进行融资。 当然，这种模式肯定违背了ppp的初衷。 但是，受疫情影响，在三保的压力下，县级政府选择面不大，只能在政策的夹缝中生存。 杜涛