财讯：专项债券作资本金比重远低于红线 地方政府为何“有钱不用”？

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通常，债务资金不能用作项目资本金，但为了发挥地方政府债券的资金效益，国务院允许地方政府专项债券(以下称为专项债务)用作重大项目资本金。 为了防范风险，财政部设立红线，各省专项债务用于项目资本金规模，占该省专项债务总规模的比例为25%左右。

但是，实际操作中的地方政府没有使用特别债务资本金政策。 中信证券研究部数据显示，年1-8月专项债务作为项目资本金项目使用631个，项目资本金1974亿元，约占同期专项债务总规模的8.58%，远低于25%。

为什么会这样呢？ 多位专家分析了第一财经，一方面专项债务作为资本金局限在十大行业项目，要求相对较高，地方相关项目储备不足，这是资本金政策未得到完全利用的重要原因。 另一方面，专项债务在资本金结汇后，补贴融资困难，手续比较繁琐，政策不明确，存在职务风险，有些地方不愿意采用该政策。

项目限定条件多

在经济下行的压力下，为了稳定经济需要稳定的投资，对政府来说首要的是扩大基础设施建设投资。 在财政收入增长乏力的大背景下，地方政府依赖国债发行筹资，特别是专项债务。

稳定投资弥补短板，专项债务规模大幅上升。 的专项债务扩大到2.15万亿元，今年疫情防控冲击进一步扩大到3.75万亿元。

去年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于发行地方政府专项债券和编制项目配套融资工作的通知》，首次批准部分地方政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金，向金融机构提供配套融资支持。

为了防范风险，中国投资项目的启动需要一定的资本金，即投资者认缴非债务性资金，作为生意的资本金。 国家不同行业资本金比例不同，通常在20%~30%之间。 为了以专项债务资金充资以拉动社会投资效应，国家首次将专项债务作为资本金予以许可是一种制度创新。

此后，地方开始探索发行专项债务作为重大项目资本金使用。 今年前8个月，地方政府新特别债务发行接近尾声。

中信证券研究部数据显示，从专项债务作为项目资本金的比例来看，年1-8月甘肃、广东、云南最高，分别达到16.79%、16.66%、15.26%。 安徽、西藏、内蒙古等占不到1%。

从专项债务作为项目资本金的项目来看，资金用途以农林水利、铁路建设和其他交通基础设施建设最多，分别达到31.85%、20.28%、18.45。

财达证券总经理助理胡恒松分析了第一财经，根据现行政策，专项债务成为项目资本金的项目只有国务院和财政部规定的十大行业内的项目，其他行业不能使用。 目前，10个行业项目占总债券项目的比例有限。

根据财政部要求，专项债务包括项目资本金范围为铁路、收钱公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城市污水垃圾解决、供水等10个行业。

如果地方上缺乏这些行业的重大项目，也无法用于资本金政策。 对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经。

上海财经大学教授郑春荣也认为，相关行业项目储备不足，专项债务难以建立项目资本金。 另一方面，考虑到资金偿还的压力和地方财政状况，我认为没有必要加大杠杆。

明树数据高级研究员杨晓怿分析了第一财经，认为由于专项债务资本金对项目要求更高，在这长时间内以重大项目为主，符合要求的项目很少。 另外，由于今年特殊债券额度多、申报准备时间短，地方在申报项目时，越来越多的项目倾向于申报，获得越来越多的发行额，没有进入追求质量、追求单一项目融资效率的阶段。

解决运用上的课题

专项债务资本金比例不高，除了项目申报存在诸多限制条件外，实践操作中的一点难题也是原因之一。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，专项债务用于资本金项目审批，需要财政、发改委等多个部门协调，手续繁琐。 这是因为专项债务影响项目资本金。

胡恒松表示，专项债作项目资本金的目的是撬动市场化融资，但符合上述十大行业的专项债项目立项主体为政府职能部门，政府部门融资只能向政府债券筹资，不能向银行等市场主体借钱。 因为在这种情况下政府机构不能用特别债券的资金撬动市场化融资。 只有少数满足立项主体向地方城市投入企业等条件的项目，才能将专项债务用作项目资本金。

专项债务资本金与专项债券配套融资存在一定冲突。 比起资本金，地方政府更倾向于通过补助融资来扩大融资规模，而不是将特殊债券用作资本金。 杨晓雯说。

胡恒松认为，虽然公司是主体，但在上述十大行业，以专项债务资金为项目资本金撬动市场化融资的方法还不太可行。 现在特别债务的监管比较严格，所以在政策不明确的情况下，很多地方宁可不动，也不愿尝试。 另外，市场化机构对相关专项债务资本金项目盈利能力等也有很多要求，这使得目前专项债务的项目资本金还不成熟。