财讯：专项债余额已超地方政府基金收入 不使将专项债变成“万能债”

年追加发行地方政府特别债券(以下称特别债务)基本结束。

特别债务对稳定投资、补充短板有明显的作用。 但是，近年来，由于专项债务规模迅速上升，债务规模超过债务第一来源政府性基金收入，缺口持续扩大，以及部分地方夸大具体项目效益、土地市场不确定性增大等因素，专项债务风险加大

特别债务结余大幅增加

第一财经记者整理财政部公开数据显示，新专项债务发行规模从年近1000亿元快速增长到年37500亿元，债务增长率远远超过经济增长率。

新专项债务规模迅速上升，专项债务余额大幅增加。 专项债务的偿还来源于政府性基金的收入、专项收入以及再融资专项债券的筹资偿还。 其中，地方政府性基金收入是债务的首要来源。

近年来，专项债务余额已经超过地方政府基金收入，且缺口呈扩大趋势。 特别是今年第三季度，特别债务余额超过了地方政府基金收入的7万元以上。 当然，这个数字全年数据会减少，但差距近年来创下新高。

由于专项债务不是一年到期，财政部推算，截至年，专项债务年均到期偿还规模约1.8万亿元，根据当年政府性基金收入推算，专项债务到期偿还保障倍数为4.49，偿还保障能力较好。

这个问题已经引起了官方的关注。 最近，中国财政科学研究院发表了《中国财政政策报告()》(以下称为财科院报告)。 其中的《专项债务目标、风险及对策》副本表明，专项债务规模扩大与土地市场不确定性存在重叠风险。

财科院报告显示，目前地方政府基金收入9成以上来自土地收入，专项债务规模的扩大带来了土地财政依赖度的上升。 但是，由于土地市场存在较大的不确定性，近年来各地出台了房地产调控政策，土地市场成交规模停止上升趋势，增加了这种不确定性，增加了专项债务的债务风险。

显性债务隐性风险

特别债务用于为地方政府带来一定利益的公益性项目融资，通常要求利润覆盖本金利息的1.2倍。

更值得警惕的是，实践操作中的专项债务存在异化和泛化问题，潜伏着显性债务的隐性风险。

根据财科学院的报告，专项债务对项目的盈利能力要求比较高，因此地方政府在执行过程中将稍微适用于市场化融资办法的项目包装为专项债务项目，泛化专项债务的适用范围。 如果市场化融资的部分资金到期不能全额支付的风险，这部分实际上就是隐性债务。

多位财税专家告诉第一财经记者，为满足发债条件，目前一点申报的专项债务存在夸大项目收益的情况，如项目对应的土地收入、广告收入等方面。

根据财科院报告，在实际操作中，省以下各级政府为了争夺稀缺的专项债务资源，最大限度地包装项目，在项目选型、可行性研究、平衡方案、专项财务评价报告等方面存在从业人员不足、现金流被夸大的问题。 这样的项目一旦获得批准，未来的实际现金流将无法覆盖专项债务和市场化融资的本息，将带来较大的风险。

该报告指出，各级政府之间的目标不一致会加剧特别债务的真正风险状况。 例如，省级政府作为债务发行主体也是信用担保主体。 这是因为越来越多地考虑债券到期还款问题。 基层政府执行办公权单元，最了解项目的具体情况，但由于省级政府的保证，还款意愿可能会下降。

各级政府之间的相互博弈，从发行特别债务到采用再偿还的闭环会出现问题，从而导致特别债务的偿还风险。

不把特别债务变成万能债务

作为财政政策的重要工具，专项债务近年来有利于扩大投资、内需，有利于经济稳定增长，债券新闻相对公开透明，价格低，有利于缓解地方财政压力，降低隐性债务风险。

下一步不要将专项债务变为万能债务，财科院建议充分考虑专项债务的录用要求，发挥其融资特点，与其他政府融资工具合作，形成协同效应而不是挤出效应，促进经济优质快速发展。

为了防范专项债务风险，财科院建议建立专项债务全面风险报告制度，各利益相关方应具有风险责任意识，积极与财政部门合作实现协同治理。

例如，在专项债务项目管理方面，从发行前的法律风险、投资收益与融资价格的平衡风险、发行中的利率风险、发行后的项目建设、运营以及资金录用风险等方面来看，各级政府必须建立风险报告制度，进行风险识别、预警和处置

报告特别强调，专项债务需要控制新增额的整体规模和发行节奏，优化债务结构，提高债务支出绩效，在实现风险管理的同时保持经济平稳增长。 (陈益刊)